(Publicado en Tribunales de Justicia,
nº 10, octubre 2002, sección “Opinión”, págs. 1-18. Los textos en azul son comentarios
o resúmenes elaborados por la redacción de la Revista)
Gobierno del
Poder Judicial y valor de la jurisprudencia: un intento de dos cambios
sustanciales
Andrés
de la Oliva Santos
Catedrático de Derecho Procesal
de la Universidad Complutense
El
autor realiza un análisis crítico de dos modificaciones de gran calado
contenidas en un borrador de la LOPJ difundido recientemente: un cambio en el
estatuto de los Vocales del CGPJ y en las funciones de sus órganos internos; y
el otorgamiento de fuerza vinculante a la jurisprudencia del TS.
I. Un «Borrador» de nueva Ley Orgánica del Poder Judicial
En los meses
de junio y julio, proliferaron las noticias acerca de un Borrador de una nueva
Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ), que, entre otras muchas innovaciones,
contiene dos capaces de hacer hablar al
mudo (precisamente ésa era mi situación: la de mudo voluntario sobre la
mayoría de los asuntos públicos, por motivos que quizá en otro momento
convendrá explicar, porque no son personalísimos, sino concernientes al clima
de falta de aprecio a la libertad y al Derecho genuino, máxima garantía social
de la libertad).
Ahora, en el
obligado trance de escribir estas páginas, un trance que no es agradable, apelo
expresamente, no sólo al amor a la libertad (que es falso cuando no se quiere
la libertad ajena), sino también a los mínimos de buen sentido y de tolerancia
que requiere la democracia para no verse falseada y corrompida. Aquí no hay
ataque a personas ni a instituciones, sino puro ejercicio de libertad en
defensa de lo que, legítimamente, considero preferible para nuestro país.
Lamentaría mucho que se sintiesen personal o institucionalmente agredidos los
autores del Borrador o sus promotores y defensores. Lo digo porque, en algunas
ocasiones parecidas a ésta, ya he contemplado —y, lo que es peor, he hecho
padecer, sin yo saberlo, a otros—, reacciones destempladas de unos pocos, que,
a buen seguro, verbalmente son
entusiastas paladines de las libertades de pensamiento y de expresión y, más en
concreto, verbalmente aceptan y
defienden la crítica a la acción de gobierno y a las resoluciones judiciales.
Pero entremos
en materia. El llamado Borrador —del que han circulado al menos dos versiones,
entregadas a varias personas por autoridades ministeriales— pretende, entre
otras innovaciones, estas dos:
1.ª) Una sustancial modificación del Consejo
General del Poder Judicial (CGPJ), legalmente el supremo «órgano de gobierno»
de dicho Poder;
2.ª) Atribuir
fuerza legalmente vinculante a la interpretación de las normas por el Tribunal
Supremo, lo que afectaría a nuestro sistema de fuentes del Derecho y, en
definitiva, a nuestro sistema jurídico.
No me propongo
tratar exhaustivamente estos dos asuntos —el segundo, de enorme amplitud—, sino
sólo dar cuenta cabal de lo que el Borrador proyecta, con la información, el
análisis y las observaciones indispensables. Y como no se trata de un debate
sobre «modelos» —de «gobierno del Poder Judicial» o de sistemas jurídicos—,
sino de un determinado proyecto de reforma legislativa, no me limitaré a
consideraciones de ortodoxia constitucional o de doctrina y técnica jurídicas.
Algo diré también —en parte, de inmediato— sobre elementos de otra índole. Los
proyectos de cambio legislativo no son ucrónicos ni utópicos, sino históricos:
se inscriben en precisos espacios territoriales, temporales y, en suma,
culturales, de modo que importan algunos datos y circunstancias históricas.
II. Sustancia y
circunstancia del Borrador: la «circunstancia»
Bien se puede
considerar que el texto es la sustancia
del referido Borrador. Pero éste tiene también una circunstancia, con elementos concretos, que deben ser expuestos y
analizados, porque en absoluto carecen de relevancia, sino que, por el
contrario, resultan, si se me permite el juego de palabras, muy sustanciosos.
1. La comisión oficiosa
elaboradora del Borrador
El primero de
esos elementos circunstanciales consiste en que los Borradores proceden de una
comisión no oficial, pero auspiciada por el Ministerio de Justicia (siendo su
titular el Sr. Acebes) y presidida por el actual Presidente de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, el Sr. Rodríguez García.
Que la
comisión sea oficiosa o informal, aunque se le haya encargado una tarea de
tanta envergadura, quizá se explique por el régimen legal de incompatibilidades
de los Magistrados del Alto Tribunal. Ese régimen legal no permite la
integración de tales Magistrados en activo en la Comisión General de
Codificación, órgano asesor del repetido Ministerio. Y, en todo caso y aunque
no hubiera ley, el buen sentido jurídico y constitucional desaconseja que
Magistrados que ejercen jurisdicción asesoren a miembros del Gobierno (en
especial, si corresponde precisamente a esos Magistrados el control
jurisdiccional de las disposiciones y actos del Gobierno).
Por mucha que
sea la informalidad de la comisión, lo cierto es que ha existido y actuado y
que el tan citado Ministerio ha difundido, aunque muy restringidamente, las dos
versiones del Borrador (1). Así que, en definitiva, resulta poco discutible la
infracción del espíritu de la ley y de la Constitución en la base de esta
iniciativa, lo que constituye un pésimo principio y resulta tanto más extraño
por ser los protagonistas quienes son. Si no hay escándalo no será por falta de
motivo o causa, sino por una lamentable carencia de sensibilidad y por
acostumbramiento, igualmente lamentable, a sucesos similares.
2. La ausencia
de base política y doctrinal del Borrador
El segundo
elemento o dato circunstancial del Borrador es que los dos referidos cambios
proyectados en la LOPJ no se encuentran previstos en el programa electoral de
ningún partido conocido ni en documento programático de ningún Colegio o
asociación profesional ni en el llamado Pacto de Estado para la reforma de la
Justicia.
Tampoco
ninguno de los dos cambios a que me ciño aquí ha sido reclamado por sectores
doctrinales del Derecho ni por autores aislados, más o menos prestigiosos.
Así, pues,
además de no responder a clamor doctrinal alguno, mayor o menor, el Borrador
carece de base política conocida.
Esta
consideración carecería de sentido (y, a
fortiori, de sentido peyorativo), si el Borrador fuese una iniciativa
privada, perfectamente legítima. Pero la ausencia de base política resulta
relevante a causa de dos factores. Primero, que la prensa y varios destacados
personajes judiciales vinculan el Borrador con el Ministerio de Justicia, sin
contradicción ni rectificación alguna. El segundo elemento o factor que
atribuye relevancia a la ausencia de una conocida base política del Borrador es
el hecho de que, por lo que se sabe, en su elaboración ha sido predominante la
intervención de Magistrados del Tribunal Supremo.
En efecto: al tiempo de
redactar estas páginas, es conocido que la «comisión oficiosa» estaba presidida
por el Excmo. Sr. D. Ángel Rodríguez García, Magistrado del Tribunal Supremo
(TS) y Presidente de su Sala de lo Contencioso-Administrativo (2). Y sabemos
también que han defendido públicamente el Borrador los Excmos. Sres. D. Ramón Trillo Torres y D. Francisco J. Hernando Santiago (3) (los cito por el orden de sus intervenciones
públicas). El primero es Magistrado del TS, Sala de lo Contencioso-Administrativo
y el segundo es el actual Presidente del TS y del CGPJ, también Magistrado de
la Sala lo Contencioso-Administrativo del Alto Tribunal.
Concretamente, el Presidente
del TS y del CGPJ afirma que «un borrador de anteproyecto para la posible reforma
de la Ley Orgánica del Poder Judicial» (…) «ha sido confeccionado por un grupo de expertos designados al efecto
por el Ministerio de Justicia» y que «aquel documento (por demás meritorio
y al que han dedicado sus esfuerzos profesionales del máximo nivel) (4) no ha sido aún [nótese: «aún»] hecho propio por el Ministerio de Justicia».
Y prosigue Hernando Santiago:
«Tampoco ha sido objeto de negociación con los partidos políticos, sindicatos o
Comunidades Autónomas, extremo éste por demás trascendente ya que toda reforma
de esta área debe buscar los niveles de consenso alcanzados por el Pacto de
Estado de Reforma de la Justicia. Por último, no se ha debatido, para la
aportación de sugerencias de mejora, con la Carrera Judicial, sus asociaciones
o cualquiera de los cualificadísimos profesionales del Derecho que trabajan día
a día en nuestra nación.»
Hernando
Santiago
culmina estos párrafos con las siguientes palabras orientadoras: «creo por ello
innecesario decir —por evidente a tenor de lo expuesto— que a partir de ahora
se han de empezar a quemar, sin prisas pero sin pausas, todas aquellas etapas
de reflexión, concertación y consenso con el fin de lograr entre todos un texto
de Ley Orgánica del Poder Judicial riguroso, moderno y que tenga vocación de
perdurabilidad.»
Así, pues, ocurre que,
cuando escribo, ya entrado el mes de agosto de 2002, no ya la mayor, sino la
única información detallada ofrecida públicamente sobre la iniciativa del
Borrador de nueva LOPJ, cuyo impulso es atribuido al Ejecutivo —a un Departamento
ministerial, en concreto—, ha sido suministrada, con pormenores sobre su
situación y, lo que es aún más llamativo, con expresión de propósitos acerca de
su ulterior desarrollo (ritmo, etapas «a quemar», etc.), no por algún órgano
del Ejecutivo, sino por quien preside el Poder Judicial.
Ni que decir tiene que el
Presidente del TS y del CGPJ puede, sin escándalo de nadie, tener conocimiento
de todo lo que comunica y ha quedado transcrito: una cosa es la separación de
poderes y otra, la ausencia de comunicación entre ellos. Y resulta preferible
la comunicación y las buenas relaciones —cada cual «en su sitio», eso sí— que
la tirantez y la hostilidad sistemáticas. Parece evidente que el Presidente del
TS y del CGPJ conoce bien el impulso del Borrador, sus protagonistas, el futuro
trabajo y otros pormenores. Y no hay que dudar de que la sencillez y el
acertado convencimiento de la inexistencia de secreto han inspirado las
palabras de Hernando Santiago. Con
todo, no deja de resultar chocante que, en medio del silencio del Ejecutivo,
sea el máximo representante del Poder Judicial quien informe de un trabajo
pasado y del previsible futuro, cuando aquél ha sido promovido por el Ejecutivo
y cuando a éste corresponde la iniciativa legislativa, de la que carecen
legalmente (y conviene que la realidad se ajuste a la legalidad) los Jueces y
los Magistrados, cualesquiera que sean su categoría y cargos judiciales.
Todo esto guarda relación
con algunas consideraciones, no técnico-jurídicas, que formularé más adelante.
III. La «sustancia» del
Borrador
En cuanto a
la sustancia del Borrador,
circunscrita a los dos cambios ya indicados, cabe adelantar un rasgo común: no
ser conformes a la Constitución, rasgo éste que, como se verá, poca duda puede
ofrecer si la Norma Fundamental es interpretada según las normas de la
hermenéutica. Pero comenzaré por describir la innovación relativa al CGPJ.
